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第三节州县官监督制度的变化
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一、考核制度之演变
州县官是“亲民之官”
，是国家政治体制运行的基础和保障，所以清廷十分重视对州县官的监督考核，并建立了一套完备的制度。
考绩，则是对州县官的一种定期的监督制度[171]，主要方式是大计。
州县察其属出考详府，直隶州之属县亦察其属出考详直隶州知州；知府、直隶州知州复遍察其属出考详道，直隶厅亦察其属出考详道；道复遍察其属出考移司，司汇核加考详总督、巡抚。
[172]
这是一种“递察其属之职”
的办法，即由府察州县，然后移道、移司，最后由督抚“遍察而注考”
，对地方官加考语上报。
考核的标准是“四格”
：守（有清、有谨、有平）、才（有长、有平）、政（有勤、有平）、年（有青、有壮、有健）。
考核后分为卓异、供职两等，作为提拔任用的依据。
[173]
这种考核办法比较宽泛抽象。
平心而论，在清代前中期的实施过程中，也并不是完全不注意官员工作的实绩，政治上的清廉和实际工作中“无加派，无滥刑、无盗案、无钱粮拖欠、无亏空仓库粮米，境内民生得所，地方日有起色”
[174]亦是考核的具体标准。
然而久而久之，这一考核制度越来越流于形式。
《清史稿》云：“光绪间，言者每条奏计典积弊，请饬疆吏认真考察，屡诏戒饬。
然人才既衰，吏治日坏，徒法终不能行。”
其中的原因，首先是咸同以后，保举捐纳的扩大，督抚权宜行事，“用人不拘资格，随时举措”
，每每突破大计常例。
[175]其次，晚清以来州县官奏调频繁，“州县通计不及一年者，或十之三四成，或十之四五成，且有至十成以上者”
，州县官不能久任，遂“人人萌五日京兆之心，即事事有一暴十寒之虑”
，不肯实心任事；“在长官者，不过为属员规避处分调剂优瘠起见”
[176]，处处维护属下，大计出具考语敷衍了事。
最后是制度本身的局限，大计三年一次，四格的标准空洞抽象，行之既久，极易变成一种空泛的、千篇一律的文字功夫。
旧有考核制度的松弛反映了这种制度本身不能适应新的社会变化。
因为在督抚保举扩大的情况下，保举人员更看重的是军功实绩，这已大大超出了原来的仅仅以履行职责为中心的考核内容。
而保举捐纳的扩大，又使州县官品流不一，原有的标准显然过于宽泛，也需要用更为确定的标准以代之，以使考核不至于失去激扬与整饬吏治的作用。
光绪十年（1884年），就有御史郑蒿龄奏道，“近闻各省亦有考吏之法，惟大率以文字试之，不知为吏之要，在政事不在文章”
，建议饬下各省督抚，于所属州县课以实政，“以政令之得失，人品之邪正，办事之勤惰，秉公举劾，力除瞻徇迁就之习。
即无缺者亦当责令藩司排日接见，询以治民之策，如有才识优长者，分别存记”
。
这是晚清时期最早主张以“实政”
考核州县官的建议。
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