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第二节清末地方自治的诸问题与秦锡田的改革案
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宣统元年（1909）谘议局成立，仅限拥有财产者享有选举权，并且受到来自督抚的严厉限制，地方议会的职能不能完全发挥，[27]所以曾有人指出其虚伪性。
[28]然而，随着近年对于立宪制度引进过程的关注，出现了崭新的研究方法与解释。
[29]各议员所提出的议案中，呈现出不少地方社会所迫切期望解决的问题，亦即笔者认为地方精英人士关于自治的各种问题，姑且暂时搁置其议案结果，有必要探讨他们提出议案的背景及意图。
下面检讨清末民初秦锡田力图解决的两个问题，阐明他所面对的地方自治阻碍问题究竟为何。
一、浮收问题
宣统元年（1909）10月，江苏巡抚瑞澄在江苏谘议局第一回常会上提出“议整顿契税方法案”
，提出了研究关于契税更有效的征收方法。
其中，他列举了历年存在的回避登记、隐瞒契约的事实，以及契约金额虚报等不法行为，进一步指出了契约与实际情况不相吻合的事实：新公布的章程中，户部所设的房产买卖契约中卖契每一两九分，典契每一两六分。
如此税率负担过重，导致“隐匿取巧之弊”
变本加厉，为确保税收必须寻求对策。
[30]
然而，秦锡田提出“整顿契税宜先禁止浮收议案”
，认为契税的隐瞒及金额的虚报，原因在于州县衙门征税时的浮收行为，并有如下陈述：[31]
州县征集契税，每银一两，照忙银例，收钱二千四百文。
而银元亦照柜价核算，每元抑短钱一百七八十文。
是民间完纳契税一两，应出银二元一角。
按之市价，浮于正供者三之一。
夫契税无所谓公费也，无所谓规复赔款也。
乃故比附忙银，多取为利，是上以影射为取巧也。
上愈取巧，下愈隐匿，上下相蒙，实上行而下效也。
议员窃以为枉不可正人，兴利必先除弊，课实行整顿，亟当禁止浮收。
闻浙省新奉部文，准以银元完纳契税。
似宜仿照办理。
每龙文银元一枚作库平银七钱二分。
小银元一枚作库平银一钱四分四厘，及七分二厘，悉以银元铸字为准。
如此则斠若划一，民间易于遵从。
似亦整顿方法中之正当法也。
秦锡田指出虚报并多收三分之一的税额依据，是浙江省在契税征收之际，应根据市价而制定兑换率。
换言之，一枚龙文银元兑换库平银七钱二分，由此若以库平银一两换算龙文银元，则为一元四角。
仿照前例，秦锡田提议江苏省将银元与库平银的交换比价基于市价之后，以此为基础，进行以银元为单位的契税征收。
这样州县衙门在征税时便无任何余地进行浮收，可促进契税的交纳。
[32]
秦锡田指出浮收结构有以下两点问题。
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