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靠不住的制度——明治宪法下的政治过程
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制度是重要的，但有时制度又是靠不住的，制定制度的人总觉得自己很聪明，或者没有考虑周全，结果走向制度的相反方向，却是始料不及的。
说起来，近代日本仍然是以人治为主，结果政治被莫名其妙的气氛所推动，飘摇在动**的世界局势中。
按照明治宪法的规定，帝国议会“协赞”
立法行为，内阁“辅弼”
行政事务，所有的权限集中在天皇手中。
但天皇是“现人神”
，在政治上免责，几乎不参与现实政治，所以在东京审判中，盟国的法官们为搞清楚实际关系与责任所在很是头疼，甚至有人将近代日本政治称之为“无责任体制”
。
也许制定明治宪法的元老们觉得宪法基础上的政治制度有些问题，因而设置了几个辅助天皇的机构或集团。
首先是元老集团。
所谓元老是指从明治中期到昭和初期主导政局的政界人物，最初享受明治维新元勋待遇，1889年11月天皇下诏对伊藤博文、黑田清隆两人“赐予大臣之礼，以表示元勋待遇”
。
元老既不是基于法律的政府机构，也不是官职名称，只是天皇的政治顾问。
很快增加了山县有朋、井上馨、松方正义、西乡从道、大山岩等元老，大正年间又增加桂太郎、西园寺公望（一说认为也有大隈重信）等，共9名元老。
这些元老逐渐年事已高并去世，到昭和初期仅剩下与藩阀没有关系的西园寺，感到无法承担推荐后续首相的重任，因而在1932年“五一五事件”
犬养毅内阁倒台推荐斋藤实为首相后选人时，征求内大臣、原首相、军方长老的意见。
1934年斋藤实内阁倒台时首次召开重臣会议，所谓重臣是指出席该会议的长老，但没有法律上的任何根据，其影响力也远低于元老。
1940年7月，米内光政内阁辞职时，内大臣木户幸一向天皇建议，在宫中召开原首相、枢密院议长等人参加的重臣会议，与元老协商推荐后任首相人选，但西园寺拒绝参加协商，于是重臣会议的结果诞生了第二届近卫文麿内阁。
两个月后西园寺去世，此后的重臣会议在内大臣主导下进行，自对美开战到战争结束的重要国家政策，名义上天皇均咨询过重臣会议。
1885年，伊藤博文成为首届内阁总理大臣后，专门在内阁外设置管理皇室事务、财政的宫内省，有宫内大臣，但不属内阁管理。
与此同时，为安置太政大臣三条实美专设名誉职务内大臣，负责保管玉玺、国玺、诏敕等宫中文书，另外在天皇身边担任辅助事务。
元老势力衰退后逐渐在决定后任首相问题上增加发言权，特别是最后一个元老去世后，木户孝允之孙木户幸一成为重要人物。
正因如此，在明治宪法实施的50多年时间内，政治发展大体上可分为三个阶段。
1890—1918年为第一个阶段，即元老政治时期。
能够对明治宪法下多元统治机构加以统合调整也只有那些经历过明治维新的功臣，明治天皇将国家大权委托给他们，其本人也占据枢密院院长、首相、元帅等政治、军事上的重要职务。
虽然也经常与其他政治势力产生较大的矛盾与冲突，但总能加以协调，例如伊藤博文在1898年推荐政党组织“隈板内阁”
、自己在1900年组织立宪政友会那样；尽管山县有朋依靠陆军和官僚抵制政党政治，但其去世前几年已经出现了真正的政党政权——原敬内阁，由此也体现了元老之间的不同政治倾向，特别是伊藤与山县的对立。
1918—1932年为第二个阶段，即政党政治时期。
为适应政党政治的出现，法学家美浓部达吉重新解释明治宪法，从法理上阐明议会内阁制、政党政治。
也就是通过将议会的立法权限从“协赞”
引向与天皇共有、内阁的权限从“辅佐”
引向对议会负责的责任内阁制，将国家与天皇分离，以国家法人说的理论将天皇作为国家的最高机关。
在此基础上，元老西园寺公望支持原敬内阁的成立，其后立宪政友会、宪政会（后为立宪民政党）轮流执政。
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