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第一节学堂兴起与劝学所的设置
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一、学堂兴起与教育行政机构的出现
在传统中国，州县以下基层社会的“乡学”
是由书院、社学、义学组成的。
萧公权先生指出，清代书院的性质最初是私人的或半官方的，由乡绅或在当地供职的官员所设立。
社学则是乡村社区的学校，主要吸收本乡年十二以上、二十以内子弟入学。
义学于康熙中后期在朝廷的命令和提倡下开始出现，目的是为无力上学者提供学习机会。
上述“乡学”
都是在地方官和绅士的合作和努力下创办的。
[1]这些学校的经费来自富绅的捐助，有时官府也给予一定的补助，有的书院、社学、义学都有自己的田地，用收取的租金作为学校经费。
除此之外，乡村中还存在大量由家族、家庭、个人或村民联合设馆招徒的私塾。
私塾一般规模较小，以乡绅担任塾师，往往都要向学生收取一定的学费（有的地方可以收取实物）。
“乡学”
中的社学、义学、私塾带有启蒙学校的特点，但从整体看，都是整个科举教育中的一环，所学内容不出儒家经典。
随着时间的推移，社学、义学的“冒滥”
日益严重，大多有名无实甚至消失。
[2]与此同时，私塾则有一定程度的发展。
清代州县虽设有教谕、学正、训导等教职（亦称学官、教官），但他们主要受省学政大人的领导，负责监督指导官办的州县学校的学生。
[3]实际只是负责管理以参加科举考试为目标的生员，并不涉及乡学，并不是州县教育管理部门。
近代中国的新式学堂出现在洋务运动时期，但作为朝廷政策予以提倡和推行，则是在甲午战争以后。
这一时期的新学堂不仅数量少，而且主要集中于通商口岸和商埠之地。
光绪二十七年（1901年）张之洞、刘坤一上变法奏议三折，提出参酌中外情形、酌拟设学堂办法：在州县建立从蒙学、小学校，到高等小学校的学校体系，童子八岁入蒙学，十八岁高等小学校毕业后作为附生，进入设于府的中学校学习。
[4]实是提出了在州县推行基础教育的问题。
清廷宣布实行新政后，多次下诏兴办学堂。
光绪二十七年八月（1901年9月）上谕要求“将各省所有书院，于省城均改设大学堂，各府厅直隶州均设中学堂，各州县均设小学堂，并多设蒙养学堂”
[5]。
光绪二十九年（1903年）颁布的《奏定学堂章程》中，更是具体提出每府设中学堂，州县量力酌办，城镇乡设高等小学堂，每百家以上之村设初等小学堂的要求[6]。
光绪三十一年八月（1905年9月），清廷在停止科举谕中，又明确提出“多建学堂，普及教育”
问题，并责成各省督抚实力通筹，“严饬府厅州县赶紧于城乡各处遍设蒙小学堂，慎选师资，广开民智”
[7]。
普及教育、广设学堂，成为清末新政的既定国策，这一举措极大地推动了新式教育向州县的发展。
为适应新式学堂发展和管理的需要，一些省先后设立省级教育行政机构。
光绪二十七年六月（1901年7月），湖广总督张之洞设立湖北全省学务处，设总办二员，委员八员。
[8]第二年直隶设置学校司，下分专门教育、普通教育和编译三处，设督办一员，各处总办三员。
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