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第三节晚清州县体制改革之议
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一、19世纪的州县改制言论
州县是中央集权皇权统治的基础，然而，州县制度不合理所导致的种种弊端也不断招致人们的批评，并提出改进的建议。
[158]但大多数都只在如何防止书差、监羁、讼棍、盗贼，以及催科、交代等积弊的层面上展开，只有少数士人官员开始从体制角度思考问题。
道光乙未（1835年）举人鲁一同是较早从体制角度进行思考的一位。
他说：“天下之断然自弃于恶，又不能不用，用之则卒有害必无幸者，在内为宦官，在外为胥吏。”
他认为，当时多数人提出的防止胥吏之弊的方法，是用严刑以威之，额数以裁之，但事实上胥吏并不畏刑，但胥吏又必不可裁，原因就是“法密也”
，“法密官不能尽知，必问之吏，吏安得不横法，安得不枉乎？”
又说：
天下之患，盖在治事之官少，治官之官多。
州县长吏丞簿尉，治事之官也，州县以上皆治官之官也。
天下事无毫发不起于州县……自道府以上益尊，且贵事不足分州县之毫发，为州县者，必以公文书遍达之，不合则遽委，而仍属之州县。
故一县之事得府道数倍，得布政按察又数倍，得巡抚总督又数倍。
县令一身两手，非有奇才异能而常身任数十倍之事，势必不给，不给不已，胥吏乃始攘臂纵横而出乎其间。
[159]
为减少治官之官，鲁一同提出如下两点建议：第一，加重知府之权以统州县，将道、按察使合并于布政使。
他认为，今天下之弊，是知府徒拥虚名，应加重其权，以制所属州县，上可直接将详察所属情况专达于天子。
督抚掌盐漕军政兴革大事，布政使掌州县之事，但不得越府而苛责州县，如此一来，可减少治官之官，使州县胥吏之数减，长吏之权伸。
第二，增佐贰分州县之权，使其成为州县官左右提挈。
鲁一同指出，州县虽设有县丞、主簿、少尉等，但事实上，州县官催科问胥吏，刑狱问胥吏，盗贼问胥吏，仓监驿递皆问胥吏，“彼丞若簿尉之权乃不如一横吏”
。
州县官之所以宁以其权与吏而不与丞簿尉，“其意以为丞簿尉易掣吾肘，而胥吏惟吾欲为”
。
所以他建议每县增佐贰二三人，由长吏董其成，使佐贰得指挥胥吏，胥吏不敢为所欲为。
[160]
与鲁一同主张不同，道光末年冯桂芬主张在州县恢复乡职，他说：
今州县设佐，注：四五人，拨二三人分治各乡，至都图则有地保、地总司民事，其流品在平民之下，论者亦知其不足为治也。
于是保甲之法，十家一甲长，百家一保正，一乡一保长。
然率视为具文，诏书宪檄络绎旁午而卒不行，间行之而亦无效。
军兴以来，各省团练民勇，有图董，有总董，大同小异，顾行之转视保甲为有效，然则其故可思也。
地保等贱役也，甲长等犹之贱役也，皆非官也。
团董绅士也，非官而近于官者也。
惟官能治民，不官何以能治民？保甲之法，去其官而存其五四递进之法，不亦买椟而还珠乎？吾甚不解。
[161]
冯桂芬借顾炎武的话指出“大官多者其世衰，小官多者其世盛”
，故主张增设乡职，驻城各图满百家公举一副董，满千家公举一正董，四乡各里也保举一人。
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