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二、广播电视大学的发展困境
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1986—1998年，通常认为是广播电视大学发展的第二个阶段，又被称为多种探索办学时期。
而从探索开放大学发展道路的进程考察，这个阶段可以说是广播电视大学陷入困境和困境突围的时期。
以1992年邓小平第二次视察南方和党的十四大的召开，以及1993年《中国教育改革和发展纲要》发布分界，前期的主线是陷入困境，后期的主线是困境突围。
1985年5月27日发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：“在新技术革命条件下，一系列新的科学技术成果的产生，新的科学技术领域的开辟，以及新的信息传递手段和认识工具的出现，对教育产生了重大的影响，发达国家在这方面的经验尤其值得注意。”
并在最后强调：“本决定着重解决的是学校教育体制改革的问题。
有关干部、职工、农民的成人教育和广播电视教育是我国教育事业极为重要的组成部分，国家教育委员会应就改进和加强这方面工作，做出专门的决定。”
1987年6月23日，国务院批转国家教委《关于改革和发展成人教育的决定》。
该文件提出，“广播电视大学和广播电视中等专业学校覆盖面大，教学手段先进，要发挥开放性的优势，在进一步办好本科、专科、中专等学历教育的同时，积极地为岗位培训、继续教育等提供教学服务”
。
由于缺乏配套措施的及时跟进，该文件提出的目标及许多政策措施未能真正落实。
1986年是广播电视大学从开放走向封闭的“拐点”
。
国家教委在国民经济宏观调控的背景下，出台一系列整顿和调整成人高等教育的措施，其中就广播电视大学招生工作相继做出三个重要决定，对广播电视大学的发展产生了深远的影响。
广播电视大学的招生受到严格控制，只能通过全国成人高考和普通高考，按照教育行政部门每年下达的招生计划招收学生，办学规模持续缩小。
如1991年全国广播电视大学成人高等专科招生计划指标只有8万人，考生却达40万人，达到录取分数线的有12万人，实际录取8.63万人。
1991年全国广播电视大学高等专科（包括成人专科和普通专科）在校生33.48万人，仅相当于1985年在校生67.36万人的49.7％。
虽然广播电视大学在多种途径、多种形式办学方面进行了新的探索，包括积极开展各种非学历教育，但难以扭转其发展颓势，不少基层广播电视大学更被生存问题困扰。
各种因素迫使广播电视大学向传统学校教育复归。
广播电视大学应对这种变局的思路和措施，可从两次全国广播电视大学校长联席会议见其端倪。
1986年4月召开的校长联席会议以提高广播电视大学教育质量为中心，提出要正确处理发展数量和保证质量的关系问题。
这次会议是在国家教委决定暂停招收自学视听生的通知发出仅一周后召开的，自学视听生问题自然成为关注焦点。
会议认为，自学视听生的成绩是主要的，方向是正确的，主流是健康的，主要问题是一个时期发展过快，超过了办学条件的实际承受能力，出现了不同程度的失控现象。
并认为广播电视大学作为开放性大学，特别是卫星教育频道开通后，应该更好地把自学视听生制度贯彻好。
1987年6月召开的第二次校长联席会议则以“广播电视大学改革与自我完善”
为主题，提出办学指导思想和办学模式要有四个转变，即半封闭式的办学方式向开放式转变，单一大专层次的学历教育向多功能转变，脱产半脱产学习为主向业余学习为主转变，单向职后教育向职前职后教育转变。
会议主要讨论了办学和教学改革的办法和措施，就“搞好以教材建设为中心的教学改革”
达成了共识。
广播电视大学1986年暂停招收自学视听生，并对自学视听生工作进行了整顿，自学视听生由47万余人减少至29万余人（包括全科和单科）。
国家教委决定1987年继续停止招收自学视听生，而且从此没有再开“绿灯”
。
广播电视大学为恢复招收自学视听生进行了多方面的努力，有些地方广播电视大学经当地教育行政部门批准，一度以各种方式招收了少量自学视听生，都受到国家教委的批评和制止。
国家教委颁发的《广播电视大学暂行规定》明确规定：“广播电视大学举办的学历教育，学员须通过国家规定的入学考试，方能取得学籍。”
关于自学视听生的争论后来在广播电视大学系统持续了很长时间。
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